Stanoviska památkářů lze napadnout u soudu

V Realitu číslo 2/2009 jsme upozornili na průlomové rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (NSS), podle kterého jsou závazná stanoviska dotčených orgánů správními rozhodnutími, a proto podléhají samostatnému přezkumu ve správním soudnictví. Takový výklad práva naboural koncept přezkumu rozhodnutí podmíněného závazným stanoviskem podle § 149 správního řádu a způsobil v praxi nejistotu.

Připomeňme snad jen, že rozhodnutí NSS ze dne 21. října 2008, kterým jsme se zabývali v uvedeném čísle Realitu, se vztahovalo zejména na závazná stanoviska vydávaná podle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů. Někteří právníci proto považovali přezkoumatelnost i jiných závazných stanovisek než těch vydaných podle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, za spornou.

Nyní se ukazuje, že NSS pokračuje v důsledně materiálním pojetí práva, podle kterého je jako správní rozhodnutí soudně přezkoumatelný kterýkoli jednostranný úkon orgánu moci výkonné, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, pokud se závazně a autoritativně dotýká právní sféry daného subjektu. Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu založil, změnil či zrušil práva a povinnosti subjektu, ale plně postačí, když se úkon „negativně projevil“ v jeho právní sféře. Zda je, či není označen jako rozhodnutí, již dávno nerozhoduje. Položí-li si laický čtenář na tomto místě otázku, zda není za použití takového výkladu soudně přezkoumatelný v zásadě jakýkoli oficiální písemný výstup ze správních orgánů, nebude daleko od pravdy.

Nejvyšší správní soud potvrdil nastoupenou cestu

V létě letošního roku vydal NSS rozsudek z 13. srpna 2009, ve kterém potvrdil své předcházející rozhodnutí a prohlásil, že „závazné stanovisko podle ust. § 14 odst. 3 památkového zákona je nepochybně ‚rozhodnutím‘ podle ust. § 65 odst. 1 s. ř. s.“, tedy jedná se o správní rozhodnutí se všemi s tím spojenými důsledky. Pamětníci či právníci libující si ve studiu judikatury NSS si mohou pamatovat, že stejnou otázkou, tj. zda jsou stanoviska podle památkového zákona správními rozhodnutími, a jsou tedy soudně přezkoumatelná, se NSS zabýval již v roce 2004. Tehdy dospěl k opačnému názoru než dnes.

V usnesení ze dne 28. 4. 2004, č. j. 7 A 90/2001–98, vyjádřil názor, že „závazné stanovisko odboru státní památkové péče… je úkonem správního orgánu, jímž nedošlo k založení, změně, zrušení či závaznému určení povinností“. Bylo tedy přezkoumatelné pouze spolu s konečným rozhodnutím ve věci, např. přezkumem stavebního povolení. Od letošního léta je tedy všechno jinak a doufejme, že to chvíli vydrží.

Konkrétní případ z Olomouce se týkal výměny oken

Případ řešený v létě letošního roku NSS se týkal praktické situace, kdy Magistrát města Olomouce odmítl vydat vlastníkovi památkově chráněné nemovitosti souhlasné stanovisko s výměnou oken. Jádro sporu spočívalo v tom, že stavebník navrhoval vyměnit okna za plastová, zatímco magistrátní oddělení památkové péče požadovalo okna dřevěná s argumentací, že mezi oběma typy oken zůstávají výrazné vzhledové rozdíly, významně ovlivňují architektonický výraz domu a tvoří nápadnou komponentu jeho fasády. Stavebník se proto obrátil na soud. Krajský soud v Olomouci však jeho žalobu zamítl, ale NSS následně vyhověl podané kasační stížnosti.

K meritu věci NSS sdělil: „Správní orgán musí při rozhodování na úseku památkové ochrany vždy pečlivě vážit, zda omezení vlastnického práva, kterým je i závazné stanovení, jakým způsobem vlastník nemovitosti nacházející se na území památkové rezervace smí, či naopak nesmí, tuto nemovitost opravit, upravit či přebudovat, je proporcionální veřejnému zájmu na zachování památkové hodnoty dané lokality. Zájem na památkové ochraně je totiž jen jedním z více zájmů veřejných a soukromých, které se střetávají, a tedy si vzájemně konkurují, v případech stavebních zásahů do nemovitostí.“ Jako vždy tedy NSS připomněl, že správní orgány musí dbát na přezkoumatelnost svých rozhodnutí (stanovisek).

Památková ochrana nesmí volit extrémní řešení

Důležitým názorem je také to, že památková ochrana „nesmí volit extrémní řešení nezohledňující v potřebné míře i jiné konkurující legitimní zájmy, práva či hodnoty a musí usilovat o co nejmenší omezení vlastnických práv dotčených vlastníků nemovitostí, která ještě vedou k dosažení cíle této ochrany“. K úpravě v ust. § 149 správního řádu, které se týká rozhodnutí podmíněného závazným stanoviskem a upravuje postup přezkumu závazných stanovisek během odvolacích řízení, NSS judikoval, že § 149 správního řádu se týká výlučně postupu „uvnitř“ správního řízení a žádným způsobem, a to ani nepřímo, neomezuje rozsah soudního přezkumu závazných stanovisek.

Ačkoli mohou správní orgány, a zejména památkáři vydané rozhodnutí NSS kritizovat, neboť jim „přistřihlo“ křídla, developeři a vlastníci památkově chráněných nemovitostí by jej měli spíše přivítat. Získali totiž významný právní prostředek obrany proti negativním stanoviskům památkářů.